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國務院辦公廳印發2014-2015年節能減排低碳發展行動方案

各省、自治區、直轄市人民政府,國務院各部委、各直屬機構:
  《2014-2015年節能減排低碳發展行動方案》已經國務院同意,現印發給你們,請結合本地區、本部門實際,認真貫徹落實。

國務院辦公廳
2014年5月15日

2014-2015年節能減排低碳發展行動方案 
   加強節能減排,實現低碳發展,是生態文明建設的重要內容,是促進經濟提質增效升級的必由之路。“十二五”規劃綱要明確提出了單位國內生產總值(GDP)能耗和二氧化碳排放量降低、主要污染物排放總量減少的約束性目標,但2011-2013年部分指標完成情況落后于時間進度要求,形勢十分嚴峻。為確保全面完成“十二五”節能減排降碳目標,制定本行動方案。
   工作目標:2014-2015年,單位GDP能耗、化學需氧量、二氧化硫、氨氮、氮氧化物排放量分別逐年下降3.9%、2%、2%、2%、5%以上,單位GDP二氧化碳排放量兩年分別下降4%、3.5%以上。
   一、大力推進產業結構調整
   (一)積極化解產能嚴重過剩矛盾。認真貫徹落實《國務院關于化解產能嚴重過剩矛盾的指導意見》(國發〔2013〕41號),嚴格項目管理,各地區、各有關部門不得以任何名義、任何方式核準或備案產能嚴重過剩行業新增產能項目,依法依規全面清理違規在建和建成項目。加大淘汰落后產能力度,在提前一年完成鋼鐵、電解鋁、水泥、平板玻璃等重點行業“十二五”淘汰落后產能任務的基礎上,2015年底前再淘汰落后煉鐵產能1500萬噸、煉鋼1500萬噸、水泥(熟料及粉磨能力)1億噸、平板玻璃2000萬重量箱。
   (二)加快發展低能耗低排放產業。加強對服務業和戰略性新興產業相關政策措施落實情況的督促檢查,力爭到2015年服務業和戰略性新興產業增加值占GDP的比重分別達到47%和8%左右。加快落實《國務院關于加快發展節能環保產業的意見》(國發〔2013〕30號),組織實施一批節能環保和資源循環利用重大技術裝備產業化工程,完善節能服務公司扶持政策準入條件,實行節能服務產業負面清單管理,積極培育“節能醫生”、節能量審核、節能低碳認證、碳排放核查等第三方機構,在污染減排重點領域加快推行環境污染第三方治理。到2015年,節能環保產業總產值達到4.5萬億元。
   (三)調整優化能源消費結構。實行煤炭消費目標責任管理,嚴控煤炭消費總量,降低煤炭消費比重。京津冀及周邊、長三角、珠三角等區域及產能嚴重過剩行業新上耗煤項目,要嚴格實行煤炭消耗等量或減量替代政策,京津冀地區2015年煤炭消費總量力爭實現比2012年負增長。加快推進煤炭清潔高效利用,在大氣污染防治重點區域地級以上城市大力推廣使用型煤、清潔優質煤及清潔能源,限制銷售灰分高于16%、硫分高于1%的散煤。增加天然氣供應,優化天然氣使用方式,新增天然氣優先用于居民生活或替代燃煤。大力發展非化石能源,到2015年非化石能源占一次能源消費量的比重提高到11.4%。
   (四)強化能評環評約束作用。嚴格實施項目能評和環評制度,新建高耗能、高排放項目能效水平和排污強度必須達到國內先進水平,把主要污染物排放總量指標作為環評審批的前置條件,對鋼鐵、有色、建材、石油石化、化工等高耗能行業新增產能實行能耗等量或減量置換。對未完成節能減排目標的地區,暫停該地區新建高耗能項目的能評審查和新增主要污染物排放項目的環評審批。完善能評管理制度,規范評估機構,優化審查流程。 

   二、加快建設節能減排降碳工程
   (五)推進實施重點工程。大力實施節能技術改造工程,運用余熱余壓利用、能量系統優化、電機系統節能等成熟技術改造工程設備,形成節能能力3200萬噸標準煤。加快實施節能技術裝備產業化示范工程,推廣應用低品位余熱利用、半導體照明、稀土永磁電機等先進技術裝備,形成節能能力1100萬噸標準煤。實施能效領跑者計劃和合同能源管理工程,形成節能能力2200萬噸標準煤。推進脫硫脫硝工程建設(具體任務附后),完成3億千瓦燃煤機組脫硝改造,2.5億千瓦燃煤機組拆除煙氣旁路,4萬平方米鋼鐵燒結機安裝脫硫設施,6億噸熟料產能的新型干法水泥生產線安裝脫硝設施,到2015年底分別新增二氧化硫、氮氧化物減排能力230萬噸、260萬噸以上。新建日處理能力1600萬噸的城鎮污水處理設施,規模化畜禽養殖場和養殖小區配套建設廢棄物處理設施,到2015年底分別新增化學需氧量、氨氮減排能力200萬噸、30萬噸。加強對氫氟碳化物(HFCs)排放的管理,加快氫氟碳化物銷毀和替代,“十二五”期間累計減排2.8億噸二氧化碳當量。
   (六)加快更新改造燃煤鍋爐。開展鍋爐能源消耗和污染排放調查。實施燃煤鍋爐節能環保綜合提升工程,2014年淘汰5萬臺小鍋爐,到2015年底淘汰落后鍋爐20萬蒸噸(具體任務附后),推廣高效節能環保鍋爐25萬蒸噸,全面推進燃煤鍋爐除塵升級改造,對容量20蒸噸/小時及以上燃煤鍋爐全面實施脫硫改造,形成2300萬噸標準煤節能能力、40萬噸二氧化硫減排能力和10萬噸氮氧化物減排能力。
   (七)加大機動車減排力度。2014年底前,在全國供應國四標準車用柴油,淘汰黃標車和老舊車600萬輛(具體任務附后)。到2015年底,京津冀、長三角、珠三角等區域內重點城市全面供應國五標準車用汽油和柴油;全國淘汰2005年前注冊營運的黃標車,基本淘汰京津冀、長三角、珠三角等區域內的500萬輛黃標車。加強機動車環保管理,強化新生產車輛環保監管。加快柴油車車用尿素供應體系建設。
   (八)強化水污染防治。落實最嚴格水資源管理制度。編制實施水污染防治行動計劃,重點保護飲用水水源地、水質較好湖泊,重點治理劣五類等污染嚴重水體。繼續推進重點流域水污染防治,嚴格水功能區管理。加強地下水污染防治,加大農村、農業面源污染防治力度,嚴格控制污水灌溉。強化造紙、印染等重點行業污染物排放控制。到2015年,重點行業單位工業增加值主要水污染物排放量下降30%以上。

   三、狠抓重點領域節能降碳
   (九)加強工業節能降碳。實施工業能效提升計劃,在重點耗能行業全面推行能效對標,推動工業企業能源管控中心建設;開展工業綠色發展專項行動,實施低碳工業園區試點,到2015年,規模以上工業企業單位增加值能耗比2010年降低21%以上。持續開展萬家企業節能低碳行動,推動建立能源管理體系;制定重點行業企業溫室氣體排放核算與報告指南,推動建立企事業單位碳排放報告制度;強化節能降碳目標責任評價考核,落實獎懲制度。到2015年底,萬家企業實現節能量2.5億噸標準煤以上。
   (十)推進建筑節能降碳。深入開展綠色建筑行動,政府投資的公益性建筑、大型公共建筑以及各直轄市、計劃單列市及省會城市的保障性住房全面執行綠色建筑標準。到2015年,城鎮新建建筑綠色建筑標準執行率達到20%,新增綠色建筑3億平方米,完成北方采暖地區既有居住建筑供熱計量及節能改造3億平方米。以住宅為重點,以建筑工業化為核心,加大對建筑部品生產的扶持力度,推進建筑產業現代化。
   (十一)強化交通運輸節能降碳。加快推進綜合交通運輸體系建設,開展綠色循環低碳交通運輸體系建設試點,深化“車船路港”千家企業低碳交通運輸專項行動。實施高速公路不停車自動交費系統全國聯網工程。加大新能源汽車推廣應用力度。繼續推行甩掛運輸,開展城市綠色貨運配送示范行動。積極發展現代物流業,加快物流公共信息平臺建設。大力發展公共交通,推進“公交都市”創建活動。公路、水路運輸和港口形成節能能力1400萬噸標準煤以上,到2015年,營運貨車單位運輸周轉量能耗比2013年降低4%以上。
   (十二)抓好公共機構節能降碳。完善公共機構能源審計及考核辦法。推進公共機構實施合同能源管理項目,將公共機構合同能源管理服務納入政府采購范圍。開展節約型公共機構示范單位建設,將40%以上的中央國家機關本級辦公區建成節約型辦公區。2014-2015年,全國公共機構單位建筑面積能耗年均降低2.2%,力爭超額完成“十二五”時期降低12%的目標。

   四、強化技術支撐
   (十三)加強技術創新。實施節能減排科技專項行動和重點行業低碳技術創新示范工程,以電力、鋼鐵、石油石化、化工、建材等行業和交通運輸等領域為重點,加快節能減排共性關鍵技術及成套裝備研發生產。在能耗高、節能減排潛力大的地區,實施一批能源分質梯級利用、污染物防治和安全處置等綜合示范科技研發項目。實施水體污染治理與控制重大科技專項,突破化工、印染、醫藥等行業源頭控制及清潔生產關鍵技術瓶頸。鼓勵建立以企業為主體、市場為導向、多種形式的產學研戰略聯盟,引導企業加大節能減排技術研發投入。
   (十四)加快先進技術推廣應用。完善節能低碳技術遴選、評定及推廣機制,以發布目錄、召開推廣會等方式向社會推廣一批重大節能低碳技術及裝備,鼓勵企業積極采用先進適用技術進行節能改造,實現新增節能能力1350萬噸標準煤。在鋼鐵燒結機脫硫、水泥脫硝和畜禽規模養殖等領域,加快推廣應用成熟的污染治理技術。實施碳捕集、利用和封存示范工程。

   五、進一步加強政策扶持
   (十五)完善價格政策。嚴格清理地方違規出臺的高耗能企業優惠電價政策。落實差別電價和懲罰性電價政策,節能目標完成進度滯后地區要進一步加大差別電價和懲罰性電價執行力度。對電解鋁企業實行階梯電價政策,并逐步擴大到其他高耗能行業和產能過剩行業。落實燃煤機組環保電價政策。完善污水處理費政策,研究將污泥處理費用納入污水處理成本。完善垃圾處理收費方式,提高收繳率。
   (十六)強化財稅支持。各級人民政府要加大對節能減排的資金支持力度,整合各領域節能減排資金,加強統籌安排,提高使用效率,努力促進資金投入與節能減排工作成效相匹配。嚴格落實合同能源管理項目所得稅減免政策。實施煤炭等資源稅從價計征改革,清理取消有關收費基金。開展環境保護稅立法工作,加快推進環境保護費改稅。
   (十七)推進綠色融資。銀行業金融機構要加快金融產品和業務創新,加大對節能減排降碳項目的支持力度。支持符合條件的企業上市、發行非金融企業債務融資工具、企業債券等,拓寬融資渠道。建立節能減排與金融監管部門及金融機構信息共享聯動機制,促進節能減排信息在金融機構中實現共享,作為綜合授信和融資支持的重要依據。積極引導多元投資主體和各類社會資金進入節能減排降碳領域。

   六、積極推行市場化節能減排機制
   (十八)實施能效領跑者制度。定期公布能源利用效率最高的空調、冰箱等量大面廣終端用能產品目錄,單位產品能耗最低的乙烯、粗鋼、電解鋁、平板玻璃等高耗能產品生產企業名單,以及能源利用效率最高的機關、學校、醫院等公共機構名單,對能效領跑者給予政策扶持,引導生產、購買、使用高效節能產品。適時將能效領跑者指標納入強制性國家標準。
   (十九)建立碳排放權、節能量和排污權交易制度。推進碳排放權交易試點,研究建立全國碳排放權交易市場。加快制定節能量交易工作實施方案,依托現有交易平臺啟動項目節能量交易。繼續推進排污權有償使用和交易試點。
   (二十)推行能效標識和節能低碳產品認證。修訂能效標識管理辦法,將實施能效標識的產品由28類擴大到35類。整合節能和低碳產品認證制度,制定節能低碳產品認證管理辦法,將實施節能認證的產品由117類擴大到139類,強化對認證結果的采信。將產品能效作為質量監管的重點,嚴厲打擊能效虛標行為。
   (二十一)強化電力需求側管理。落實電力需求側管理辦法,完善配套政策,嚴格目標責任考核。建設國家電力需求側管理平臺,推廣電能服務,繼續實施電力需求側管理城市綜合試點。電網企業要確保完成年度電力電量節約指標,并對平臺建設及試點工作給予支持和配合。電力用戶要積極采用節電技術產品,優化用電方式,提高電能利用效率。通過推行電力需求側管理機制,2014-2015年節約電量400億千瓦時,節約電力900萬千瓦。

   七、加強監測預警和監督檢查
   (二十二)強化統計預警。加強能源消耗、溫室氣體排放和污染物排放計量與統計能力建設,進一步完善節能減排降碳的計量、統計、監測、核查體系,確保相關指標數據準確一致。加強分析預警,定期發布節能目標完成情況晴雨表和主要污染物排放數據公告。各地區要研究制定確保完成節能減排降碳目標的預警調控方案,根據形勢適時啟動。
   (二十三)加強運行監測。加快推進重點用能單位能耗在線監測系統建設,2014年完成試點,2015年基本建成。進一步完善主要污染物排放在線監測系統,確保監測系統連續穩定運行,到2015年底,污染源自動監控數據有效傳輸率達到75%,企業自行監測結果公布率達到80%,污染源監督性監測結果公布率達到95%。
   (二十四)完善法規標準。推進節約能源法、大氣污染防治法、建設項目環境保護管理條例的修訂工作,推動開展節能評估審查、應對氣候變化立法等工作,加快制定排污許可證管理條例、機動車污染防治條例等法規,研究制定節能監察辦法。實施百項能效標準推進工程,制(修)訂一批重要節能標準、重點行業污染物排放標準,落實重點區域大氣污染物排放特別限值要求。
   (二十五)強化執法監察。加強節能監察能力建設,到2015年基本建成省、市、縣三級節能監察體系。發揮能源監管派出機構的作用,加強能源消費監管。2014年下半年,各地區節能主管部門要針對萬家重點用能企業開展專項監察。環保部門要持續開展專項執法,公布違法排污企業名單,發布重點企業污染物排放信息,對違法違規行為進行公開通報或掛牌督辦。依法查處違法用能排污單位和相關責任人。實行節能減排執法責任制,對行政不作為、執法不嚴等行為,嚴肅追究有關主管部門和執法機構負責人的責任。

   八、落實目標責任
   (二十六)強化地方政府責任。各省(區、市)要嚴格控制本地區能源消費增長。嚴格實施單位GDP能耗和二氧化碳排放強度降低目標責任考核,減排重點考核污染物控制目標、責任書項目落實、監測監控體系建設運行等情況。地方各級人民政府對本行政區域內節能減排降碳工作負總責,主要領導是第一責任人。對未完成年度目標任務的地區,必要時請國務院領導同志約談省級政府主要負責人,有關部門按規定進行問責,相關負責人在考核結果公布后的一年內不得評選優秀和提拔重用,考核結果向社會公布。對超額完成“十二五”目標任務的地區,按照國家有關規定,根據貢獻大小給予適當獎勵。
   (二十七)落實重點地區責任。海南、甘肅、青海、寧夏、新疆等節能降碳目標完成進度滯后的地區,要抓緊制定具體方案,采取綜合性措施,確保完成節能降碳目標任務。云南、貴州、廣西、新疆等減排工作進展緩慢地區,要進一步挖掘潛力,確保完成減排目標。強化京津冀及周邊、長三角、珠三角等重點區域污染減排,盡可能多削減氮氧化物,力爭2014-2015年實現氮氧化物減排12%,高出全國平均水平2個百分點。年能源消費量2億噸標準煤以上的重點用能地區和東中部排放量較大地區,在確保完成目標任務前提下要多作貢獻。各省級人民政府要對年能源消費量300萬噸標準煤以上的市縣實行重點管理,出臺措施推動多完成節能任務。18個節能減排財政政策綜合示范城市要爭取提前一年完成“十二五”節能目標,或到2015年超額完成目標的20%以上。低碳試點省(區)和城市要提前完成“十二五”降碳目標。
   (二十八)明確相關部門工作責任。國務院各有關部門要按照職責分工,加強協調配合,多方齊抓共管,形成工作合力。發展改革委要履行好國家應對氣候變化及節能減排工作領導小組辦公室的職責,會同環境保護部等有關部門加強對地方和企業的監督指導,抓緊制定出臺對進度滯后地區的幫扶督辦方案,密切跟蹤工作進展,督促行動方案各項措施落到實處。環境保護部等要全面加強監管,其他各相關部門也要抓緊行動,共同做好節能減排降碳工作。
   (二十九)強化企業主體責任。企業要嚴格遵守節能環保法律法規及標準,加強內部管理,增加資金投入,及時公開節能環保信息,確保完成目標任務。中央企業要積極發揮表率作用,把節能減排任務完成情況作為企業績效和負責人業績考核的重要內容。國有企業要力爭提前完成“十二五”節能目標。充分發揮行業協會在加強企業自律、樹立行業標桿、制定技術規范、推廣先進典型等方面的作用。
   (三十)動員公眾積極參與。采取形式多樣的宣傳教育活動,調動社會公眾參與節能減排的積極性。鼓勵對政府和企業落實節能減排降碳責任進行社會監督。
附件:1.2014-2015年各地區燃煤鍋爐淘汰任務
2.2014-2015年各地區主要大氣污染物減排工程任務
3.2014年各地區黃標車及老舊車輛淘汰任務
附件:1 2014-2015年各地區燃煤鍋爐淘汰任務
地區 淘汰任務(萬蒸噸)
北京 0.9
天津 1.2
河北 2.2
山西 1.0
內蒙古 0.9
遼寧 1.0
吉林 0.5
黑龍江 1.0
上海 0.5
江蘇 1.1
浙江 1.4
安徽 0.6
福建 0.3
江西 0.2
山東 2.3
河南 1.0
湖北 0.4
湖南 0.3
廣東 0.5
廣西 0.1
海南 0
重慶 0.1
四川 0.2
貴州 0.1
云南 0.4
西藏 0
陜西 0.8
甘肅 0.3
青海 0.1
寧夏 0.2
新疆 0.4
合計 20
注:分配淘汰任務參考了各地區現有的中小鍋爐容量,并加大了大氣污染防治重點地區的淘汰力度。
  附件2
2014-2015年各地區主要大氣污染物減排工程任務
地區
火電脫硝(萬千瓦)
鋼鐵燒結機脫硫(平方米)
水泥脫硝(萬噸)
北京
0
0
210
天津
596
1430
0
河北
1500
11010
2160
山西
1134
2531
1650
內蒙古
3369
1777
3300
遼寧
1293
4764
3450
吉林
1119
560
270
黑龍江
1092
270
630
上海
344
264
75
江蘇
1313
3692
4080
浙江
892
480
1860
安徽
1051
910
3600
福建
157
0
0
江西
541
641
2610
山東
3140
1973
5040
河南
2243
492
5400
湖北
1100
1388
4410
湖南
766
710
660
廣東
602
0
5820
廣西
506
360
750
海南
167
0
270
重慶
466
0
1530
四川
642
740
3450
貴州
1200
684
1200
云南
862
2575
2400
陜西
955
0
300
甘肅
539
646
1050
青海
90
0
480
寧夏
643
132
750
新疆(不含新疆生產建設兵團)
818
1410
2700
新疆生產建設兵團
330
352
1200
注:西藏自治區數據暫缺。
  附件3
2014年各地區黃標車及老舊車輛淘汰任務
地區 淘汰任務(萬輛)
北京 39.1
天津 14.3
河北 66
山西 21.6
內蒙古 16.8
遼寧 34.9
吉林 17
黑龍江 20.5
上海 16
江蘇 30.7
浙江 28.1
安徽 25.8
福建 9.9
江西 14.6
山東 42.8
河南 28.2
湖北 18.5
湖南 15.2
廣東 49.3
廣西 10
海南 2
重慶 5.7
四川 17.6
貴州 6.9
云南 14.7
西藏 0.38
陜西 13.4
甘肅 7.2
青海 2
寧夏 4.4
新疆 7.5
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